一、对深圳基本生态控制线划定和执行的反思

2005年底，深圳在全国率先划定了城市基本生态控制线（以下简称“生态线”），体现了深圳在生态城市建设方面的前瞻性。

所谓生态线是为了“防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据相关法律法规，结合实际情况划定的生态保护范围界限”。

生态线由8处大型区域绿地和18条城市生态廊道组成的市域绿地生态绿地系统作为基础，将一级水源保护区、自然保护区、郊野公园及部分建成区974平方公里用地纳入生态线保护范围，约占全市总面积（1997平方公里）的50%。

生态线划定和严格实施，对保护深圳自然生态体系发挥了巨大作用——有效遏制了违规违法和无序建筑泛滥、预留和储备了一部分可持续发展用地；为深圳建设生态城市做出了积极贡献。

然而客观分析，在充分肯定生态线划定和实施的正面作用和积极意义的同时，还须看到其不可回避的负面作用和消极影响——由于生态线内严禁开发和建设，导致了“线内发展长期停滞”、“线内线外贫富两极分化”，已是不争的现实。

深圳市光明区新湖街道新羌社区北岗村（现称“北岗居民小组”）是生态线内众多村庄的缩影。该村位于深圳西北部边缘，是1978年国家民政部门为安置越南当局排华归侨所建，全村现有457位村民。2017年人均可支配收入仅4000元，竟低于当年全省脱贫线（据“粤扶办”【 2017】29号文2017年广东省相对贫困人口脱贫标准为6883元）2883元；目前仍有三分之一左右的村民居住在42年前建的老旧危房之中，村内公共服务设施缺失，无商业网点 、没有诊所药店；因受生态线禁锢村股份制企业凋敝，无法为村民提供就业机会。目前全村除十分之一的劳动力仍在从事农业生产，更多的则选择离村打工。但因为他们是“深圳人”，反而不受当地多数企业待见：一方面是企业主认为“本地人难管理”，另一方面是招聘本地人要足额缴纳“五险一金”，相比雇用外地人成本更高，迫使一些人不得不远走他乡谋生。

10多年来眼看着生态线外发展如火如荼、繁荣富裕、日新月异，线内却冷冷清清、发展停滞、日渐萧条，一线之隔冰火两重天！眼看着每年几十万人蜂拥到这个新兴的一线城市就业发展，而作为“线内的深圳人”他们却无奈地逆潮流而行踏上了到外地找饭碗之路。北岗人怨声载道，称生态线是他们的“返贫线”。而基层干部则苦于找不到带领群众致富的突破口，抱怨被生态线捆住了手脚。北岗群众多次联名上访，要求将北岗村调出生态线，皆因“现行政策不支持生态线调整”，无果而终。

事实证明生态线的负面消极影响导致类似北岗这样已圈入生态线内的村落沦为被经济特区高速发展和繁荣遗忘的角落，成了光鲜亮丽的国际大都市深圳羞以示人的伤疤和和遗憾。

二、问题首先出在对城市生态科学原理的误解

那么，生态线负面影响和消极作用成因何在呢？

笔者认为首先出在对城市生态科学原理的误解，其次是对统筹兼顾原则的疏漏。

生态线科学划定和优化的唯一正确依据是城市生态学原理。所谓城市生态学，作为在生态学基础上发展起来的一门独立学科至今已有50余年历史。但它不是单一的生态系统理论，而是由以人为主体的自然生态、社会生态和经济生态学三个相互联系、相互依存、相互制约、相互作用的子系统有机构成的复合系统理论。

因此，如果城市非有必要划定一条生态线的话，其唯一正确依据只能是城市生态学原理。离开了以人为本的前提，片面地强调保护其中一种或两种生态体系的维护和发展、割裂或疏于三者之间的统筹兼顾和谐统一，难免顾此失彼、作茧自缚。

梳理2005年深圳划定生态线的起因和过程不难发现，当时的目的在于保护自然生态和防止城市建设无序蔓延。其理论依据是单一的自然生态学原理，而不是以人为中心的复合的城市生态学原理。因此由于适用理论基础错误而导致的负面影响的出现就毫不奇怪了，从这个意义上说，当年所划定的生态线与其称为“基本生态控制线”不如称为“自然生态保护线”更为确切。

所幸近年来面对划入生态线内社区的逆向发展和日益强烈的民意要求深圳在调整和优化生态线的过程中已开始关注统筹兼顾的调整探索。主管部门在政府尚未出台修改生态线政策的前提下没有回避问题，对要求调出生态线呼声最高的北岗村给出了一些积极的解决建议，如建议其所属新羌社区开展生态规划试点工作，引导社区转型发展。认为基本控制线内探索生态社区规划编制和实施，将为线内提供规划依据，有效指导生态建设和修复，可以解决目前线内社区面临的普遍问题，为线内社区错综复杂的问题提供综合解决方案，有利于统筹破解社区发展面临难题。

可惜这个获得村民认同的好方案却因种种原因搁置近三年未得实施。无奈的线内村民唯一的希望寄托在生态线政策的调整和完善上了。

三、遵循城市生态科学原理，完善城市生态政策是当务之急

今年8月国家自然资源部发出的《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》（以下简称《意见》）明确指出“为充分发挥深圳‘双区叠加’优势支持深圳深化自然资源领域改革探索”、“支持深圳统筹划定生态保护红线”。高屋建瓴地为深圳探索自然资源领域的改革指明了方向，不仅为地域狭小的深圳、为在建的世界一流的光明科学城获得更大发展空间带来机遇，同时也为长期囿于生态线内的社区、企业和广大民众带来了福音。

论及深圳自然资源领域改革，无论是当年生态线的划定还是其后的调整，都不是圈大圈小、或增或减的简单随意之举，而是须慎重应对、事关整个生态城市发展的复杂系统工程。

回顾深圳生态线划定与执行15年来的利弊得失，从探讨自然资源领域改革需要出发，笔者认为走出某些认识误区，回归城市生态学原则立场，遵循其自然生态、社会生态、经济生态复合系统的原理，统筹兼顾、调整完善城市生态政策，以作为深化深圳自然资源领域改革的指引乃当务之急。

生态城市作为世界城市建设的方向、人类共识的理想栖居模式，如果从1971年联合国教科文组织“人与生物圈（MAB）计划”倡导以来算起，至今已逾半个世纪。

如果从2002年第五届国际生态城市大会通过的《深圳宣言》算起，深圳生态城市建设史虽然只有18年，但取得了令人瞩目的成就、走在了全国的前列。

深圳作为一个开放创新、宽容失误、敢为人先，有反思纠错能力和自我调整应变传统的城市，如今肩负着新时代“中国特色社会主义先行示范区”的重任，有必要并有条件在总结以往经验教训和深入调查研究的基础上做好生态政策调整和完善，推动深圳生态城市建设健康发展。同时也为中国生态城市建设提供新鲜经验。

关于调整完善城市生态政策，笔者有几点粗浅意见供决策者参考：

1.当年深圳圈定974平方公里的生态线的依据是什么？如今深圳在全国四个一线城市中国土面积最小、人口密度最大、社会经济发展用地最紧张而又解决无门，是否还有坚守将近半国土圈在所谓“生态高压线”之内的必要？是否须适度调减？调减幅度多大？其科学依据是什么？

     2.现行生态线内的所谓“缓冲区”理应是自然生态与社会生态和经济生态的融合区，适合发展教科文等三产服务机构。完善后的深圳生态政策宜明确提出鼓励发展教科文服务机构的条件、范围和措施。

     3.深圳目前已是全国第一个“三无”（无农业、无农村、无农民）城市，100%适用城市生态政策，涵盖自然、社会和经济全方位。鉴于此，完善后的深圳生态政策宜慎用概念笼统的“城市生态基本控制线”一词，而代之以与“社会生态网络”和“经济生态网络”并行的“自然生态网络”似更为贴切。

     4.城市生态系统既是自然、社会和经济三者相融的复合生态系统，同时也是动态平衡系统。完善的深圳生态政策中确立切实可行的动态调整机制应是必不可少的条款。

四、助推北岗片区成为“地区形象设计与建设”的正面范例

 “地区形象设计与建设”是近年来国内外为促进生态城市建设的新探索和实践。所谓“地区形象设计与建设”涵盖指定区域内的经济和社会发展计划，但不代表该区域经济和社会发展计划、涵盖城市建设规划，但不代替该城市建设规划。确切说它是旨在依据城市生态科学原理，寻求解决当前自然生态、社会生态和经济生态错综复杂矛盾和问题的新课题；是统筹规划和建设现代生态城市社区的前导系统工程；是有赖于政府牵头，由跨部门多学科多层次、理论联系实际的人才群体通力协作方可胜任的重大任务。

笔者试以“地区形象设计与建设”的一般研究方法，选取已纳入光明科学城科教融合区空间规划的新羌社区生态线内面积八分之一的“北岗片区” （约1平方公里，因其地80%以上隶属原北岗村而得名）为标的，草拟北岗片区形象与设计构想提纲（以下简称《北岗设计提纲》），企望抛砖引玉、以助推北岗片区成为“地区形象设计与建设”的正面范例。

（一）北岗片区结构

由五个功能各异、联系紧密的生态分区组成。分别是:

1.自然生态分区，含绿道连廊、改建的人工景观湖、公园、高压线安全保护带等，共占地40公顷，占片区总面积40%；

2.经济生态分区，含市政规划干线公路、公交车场站、卫生环保等公共设施，共占地15公顷，占片区总面积15%；

3.社会生态分区（1）：含医护管理学院、康养实训基地等，共占地26公顷，占片区总面积26%：

4.社会生态分区（2）：含大健康科技研发中心等，共占地6公顷，占片区总面积6%；

5.社会生态分区（3）：含归侨新村、文化娱乐中心、综合商业服务广场等，共占地13 公顷，占片区总面积13%。

 片区城市生态各子系统用地占比为:

自然生态子系统40%、社会生态子系统45%、经济生态子系统15%，呈相成相容和谐共生的哑铃状态。

《北岗设计提纲》示意图

（二）自然生态分区成因解释

根据“反规划”理念的工作方法，即遵循先行规划和设计标的城市片区自然生态基础设施（非建设用地），再行安排城市建设用地的原则，本自然生态分区是须优先起步的为北岗片区提供自然生态基础服务的分区，原自然生态保留面积占全片区的37%，拟整合扩充到40%，主要原因是：

1.裸露地复绿

2.新绿道连廊增设

3.景观湖水域扩充

（三）社会生态分区成因解释

1.以朱姓为主的北岗人相传是朱熹后代分支，北岗村则是国家先于深圳特区所建的首批安置越南归侨集聚地之一。保留并改造升级北岗村为归侨新村既是传承中华历史文化的需要，也是落实侨民政策、彰显国家德政的需要。勤劳淳朴的北岗人是深懂感恩、敬业守法的族群，归国初始的20余年曾创造了令流落他国难侨亲朋羡慕不已的经济繁荣和全村几十年路不拾遗、夜不闭户的良好治安记录。只要经过必要培训，北岗的新一代完全有望成为片区建设不可缺少的人才。

2.硅谷成功的公认原因是吸纳了全球百万以上的人才使然。但硅谷最多的不是高级人才，更多的是从事基础服务业务中、低级人才，其人才结构是橄榄形的——约3成是高技术职位、4成是中等技术职位、3成是低技术职位。而2017年硅谷上述三类人才比率变化为高级职位24%、中级职位42.8%、低级职位33.2%。

中级职位包括销售员、教师和图书馆员、办公室和行政职位、运营和生产职位等。低级职位包括保护性服务、食品服务和零售职位、建筑和场地清理职位,以及个人护理职位（家庭健康助理和儿童护理工作者）等。

对标硅谷而建的光明科学城科教融合区需要北岗村提供基础服务，北岗村也完全有条件通过升级改造融入科教融合区，并为其发展做出他人无可替代的独特贡献。因此避免对原住民外迁安置的惯例，采取对科教融合区与北岗村统筹规划一体化设计不失为互利双赢两全其美的选择。

3.引进医护管理学院、康养实训基地、大健康科技研发中心符合国家面向人民生命健康，人民至上、生命至上的教科文发展方向、符合科学城科教融合区规划、符合光明区打造深圳医疗高地规划。

4.光明科学城科教融合区不宜走传统教育科研机构用高墙深院将自身隔绝于世的老路，斯坦福大学与周边机构民居有边界无围墙浑然一体的做法值得借鉴。如此更接地气，更有利于取长补短、降低成本、开放创新。

（四） 经济生态分区解释

1.双向四车道的公明北环路是穿越北岗片区，东联东莞、西可达宝安机场的市政干线，是2017年底已完成选线的市重点工程，是对本区社会和经济繁荣必不可少的基础项目。

2.公明北环路与光侨北路、东莞生态路交叉口则是建设为北岗片区及其周边1公里半径范围内社区提供综合商业配套服务广场的最佳选址。

五、一点建议

生态城市建设既是全球城市发展的方向，又是世界待解之难题，目前还没有哪个城市宣布完成了生态城市建设，都还在路上。城市生态政策也没有完美统一的范例，都还在前行中探索，如今这两个问题同样尖锐地摆在深圳面前。

鉴于深圳市已将这两个问题分解到各区解决、且时不我待，本文建议：

立即由光明区政府牵头，组建包括跨学科、多部门、多层次专家、学者、相关部门专业干部和社区居民代表在内的得力高效的人才团队，分成两个课题组对上述问题开展攻关研究。

一组要吃透《光明科学城空间规划纲要》及市政府批示精神，深入社区倾听民意在充分调查研究基础上编写出高水平可供城市规划参照、投资开发引路的“地区形象设计与建设”报告。

另一组则要深刻领会《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》及国家自然资源部相关《意见》精神，走出误区、解放思想，大刀阔斧地调整完善深圳生态政策。

如此才有望避免生态线导致的线内居民返贫弊端，推动深圳生态城市建设驶上健康发展的快车道，为其他生态城市建设做出表率。